Como funciona? a organização da administração pública – Parte 1

Administração pública: como se organiza

por Manoel Martins
Há várias formas de se classificar uma organização e suas partes. No caso serão tratados três tipos de classificação: a partir da estrutura, a partir da função e também a partir de programas/projetos, também conhecido como estrutura matricial. Além desses enfoques temos os processos, as contingências etc, que serão abordados na parte 2.

No setor público a estrutura organizacional é dada pela lei e também pelo observado em sociedade. Veja um simples exemplo no organograma abaixo:


Enxerga-se uma estrutura e uma hierarquia entre os setores. Normalmente, as leis, tratam da organização dos setores e assim dispõem da “forma” da prefeitura, da secretaria, da autarquia, que são tipos de organizações públicas, para que seja possível desenhar o organograma da instituição. Diferente do setor privado, a estruturação do setor público e seu estudo quase nunca são utilizados para facilitar o entendimento da organização. A estrutura legal (as leis) de uma instituição pública é feita por políticos, que por sua vez são auxiliados por técnicos. Dessas leis surgem formatos cômicos e inúteis do ponto de vista administrativo devido a dois principais motivos:

1. Raríssimamente algum dos dois (o político ou o técnico) são capacitados em administração estritamente, normalmente conhecem o mundo do Direito e/ou da Contabilidade ou da área em que trabalham, por exemplo, saúde ou educação;
2. A estrutura do Estado é utilizada, em muitos casos, para não dizer a maioria, para criar cargos conforme a disponibilidade de recursos financeiros e pendurar grupos nesses cargos.

Esses dois fatores criam formatos inusitados de organograma administrativo, como por exemplo: 10 diretores, um subordinado ao outro e sem nenhum funcionário abaixo ou assessores locados em departamentos que não estão locados em nenhum outro departamento. Isso acontece em maior ou menor escala em todos os órgãos públicos. Veja um exemplo fictício:

Esse é um erro basilar de qualquer administração pública. Ele é chamado de “fator descolamento da estrutura legal em relação às estruturas conceitual e real”. Conceitualmente um setor deve ter uma estrutura X, mas a lei dispõe uma estrutura Y, e na realidade os funcionários se organizam de uma forma Z, para melhor trabalharem. Esse descolamento é normal em qualquer organização, mas em algumas é mais profundo.

A classificação funcional é mais abstrata, não tem forma nem desenho. Educação é uma função, saúde outra, assistência social outra. A construção de um posto de saúde pode ser feito pela Secretaria de Obras da prefeitura, mas poderá entrar como gastos na função saúde. Traduz-se pelo que é feito e não como é feito. Não importa de onde os recursos se originem ou quem os executa, o que importa é o que é feito.

A última classificação é a de programas/projetos. São agrupamentos de ações que perpassam por várias estruturas e funções. Por exemplo: Programa de Educação em Saúde Bucal para crianças. São atividades realizadas pelas Secretarias de Educação e a de Assistência Social, coordenadas pela Secretaria de Saúde, que poderá muito bem gastar recursos de todas as secretarias e trabalhar com profissionais de todas.

Enfim, a estruturação do serviço público, por ser extensa e complexa precisaria obedecer algumas regras elementares, mas que assim não acontece. Não é ingenuidade nem conservadorismo achar que bem organizado deveria ser, pois temos organizações privadas, públicas e não-governamentais muito bem organizadas e eficientes, em cada caso consideradas as suas finalidades, pois eficiência pública é diferente – e bem diferente – de eficiência privada.

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